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El fracaso del programa de apoyo a “ninis”
Los problemas más comunes de los programas de “inclusión laboral” se hallaron en su implementación y operación; en sus inadecuadas reglas de operación y en los sistemas de medición y evaluación de desempeño.
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El buque insignia de los programas sociales del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) se hunde: Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF) es objeto de cuestionamientos y denuncias contundentes por cuenta de legisladores opositores, analistas y organizaciones civiles como Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI) debido a las deficiencias en su diseño y la falta de reglas operativas y transparencia.

El 10 de enero, cuando AMLO echó a andar el programa JCF en Tlalnepantla, Estado de México (Edomex), anunció que este año brindaría apoyos a un millón o un millón 100 mil jóvenes; el 1° de julio, cuando rindió su Primer Informe de Gobierno, reveló que el programa tenía ya 900 mil afiliados; sin embargo, el 1° de agosto, el JCF fue sorpresivamente suspendido.

El programa, con vigencia en todo el sexenio 2019-2024, consiste en la entrega anual de una beca de tres mil 600 pesos mensuales y cobertura médica del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) a dos millones 300 mil jóvenes que no estudian ni trabajan ─popularmente conocidos como ninis─ cifra equivalente a la tercera parte de los siete millones 500 mil u 800 mil mexicanos que investigadores de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) detectaron en agosto de 2010.

El Presidente adujo, como sustento socioeconómico del JCF, la desatención u olvido de los gobiernos federales precedentes a este segmento de la población mexicana y su propósito loable de enmendar tal omisión. Por ello, en el apartado II Política Social, numeral cuatro, del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, el programa quedó formalmente establecido, aunque solo beneficiará a una porción limitada de jóvenes entre los 18 y los 29 años, y no garantizará la obtención de un puesto de trabajo en las empresas de los “capacitadores” o “tutores”, ya que éstos no están obligados a esto.

El ocho de noviembre de 2018, Luisa María Alcalde, la futura Secretaría del Trabajo del gobierno de la “cuarta transformación” (4aT), fue alertada sobre el posible fracaso del JCF en el Seminario Permanente de Política Educativa –organizado por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)– en voz de especialistas como Adriana Ornelas y Aldo Madariaga, del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE); Álvaro Ramírez-Bogantes, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y David Kaplan, Elisa Lavore y Fernando Pavón, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Los críticos del proyecto “Insignia” de AMLO advirtieron a Luisa María Alcalde que programas similares, diseñados conforme a modelos sugeridos por el Banco Mundial (BM) a finales de los años 90 y aplicados a partir del año 2000 en países en vías desarrollo, se habían convertido en fracaso rotundo y en costos financieros muy altos para los Estados que los aplicaron.

Los problemas más comunes de los programas de “inclusión laboral” se hallaron en su implementación y operación; en sus inadecuadas reglas de operación y en los sistemas de medición y evaluación de desempeño. Su naufragio se debió, además, a que fueron diseñados para economías con mercados internos fuertes y en crecimiento económico sostenido, no para naciones con graves problemas económicos. Por ello, el JCF de México está prácticamente hundido desde su inicio.

En su reporte Observaciones sobre las políticas de estrategia de habilidades: México 2018, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) afirmó que los ninis cuestan a la economía mexicana 194 mil 90 millones de pesos (mdp), equivalentes al 0.9 por ciento del producto interno bruto (PIB); “(…) podemos afirmar que generalmente los proyectos de dudoso impacto, desde su diseño y objetivos, tienden a evitar una evaluación rigurosa durante o al final de su implementación, a fin de eliminar la posibilidad de una crítica independiente (…) en todos los casos existe una pregunta sin respuesta: no fue posible determinar (…) hasta qué punto los programas contribuyeron a romper el círculo vicioso de pobreza y exclusión social, dado que para ello se hubiera requerido observar los itinerarios laborales y familiares de los egresados a más largo plazo (…)”, dice Ernesto Abdalá, analista del Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional, de la Organización Mundial del Trabajo (OIT) en su trabajo La evaluación de los programas de capacitación laboral para jóvenes en Sudamérica, conocido en 2009.

Los programas similares al JCF que fracasaron durante las dos décadas pasadas fueron los siguientes: Proyecto Joven, de Argentina; Capacitación Solidaria (Brasil); Chile Joven (Chile); Jóvenes en Acción (Colombia); Capacitación Laboral Juvenil y Programa de Capacitación Laboral (Perú) y Opción Joven (Uruguay). Todos naufragaron, además, en los mares de la opacidad y sospecha de corrupción; también, como ocurre hoy en México, en el de su presumido uso político-electoral para comprar el voto de ciudadanos jóvenes.

En efecto, el JCF parece tener objetivos más políticos que el de insertar ninis en el mercado laboral. Durante el mencionado evento académico del 8 de noviembre de 2018 en el ITAM, Luisa María Alcalde mencionó a los especialistas nacionales y extranjeros que el programa JCF “no pretende solucionar problemas de empleo, sino atender una problemática de jóvenes desatendidos".

Este mismo enfoque fue reiterado el 10 de enero de 2019 cuando AMLO puso en marcha el JCF e insistió en que su gobierno tenía el propósito de hacer sentir a los ninis mediante un programa de capacitación, el cual tendría una duración máxima de 12 meses donde la relación entre becarios y “tutores” no tendría carácter laboral y, al término de la misma, éstos no estarían obligados a contratarlos.

Pese a lo establecido en su PND, López Obrador ha insistido en que los espacios de capacitación laboral dentro del programa deben ser contados como plazas laborales en los registros del IMSS, tal como ocurrió en la mañanera del 20 de junio cuando enunció el número de becarios del JCF para refutar las cifras a la baja en la generación de empleos formales a nivel nacional durante lo que va de su gobierno.

En el IMSS, sin embargo, los becarios solo son registrados como estudiantes dentro de la modalidad “facultativa” o “32” ─es decir, para brindarles atención médica─ pero no como trabajadores, ya que no ocupan una plaza laboral y los “tutores” o “capacitadores” no cotizan a esa institución.

Interrogado sobre las afirmaciones del mandatario Zoé Robledo, director del IMSS, declaró el 23 de julio que los becarios solo serían incluidos en las estadísticas del instituto cuando al término de su capacitación sean contratados y afiliados por la empresa o el “tutor capacitador”.

De acuerdo con el informe de afiliaciones del IMSS, la generación de empleo en el primer semestre de 2019 fue 88 por ciento menor al observado en el mismo periodo de 2018, ya que se generaron 20 millones 383 mil puestos de trabajo, cifra 13 millones 583 mil plazas menos que las 33 millones 966 creadas en 2018.

Reconocimiento parcial del fracaso

El pasado 10 de agosto, la diputada Claudia Reyes Montiel denunció un subejercicio en el presupuesto del programa prioritario de la 4aT. La legisladora presentó un Punto de Acuerdo ─no exitoso─ para demandar la comparecencia de la secretaría Luisa María Alcalde para que explicara el “desastre” que se está dando en el JCF, pues “claramente ese programa es un fracaso, porque ni siquiera cumple en el número de beneficiarios previstos por la propia administración federal y suspende su aplicación sin mayor explicación".

Reyes Montiel hizo alusión al informe del 8 de abril anterior emitido por la titular de la STPS: que su oficina había recibido 50 denuncias de irregularidades cometidas en el programa por cuenta de empresas u organizaciones que habían pedido “moches” a los jóvenes. Es decir, que éstas solicitaron a los becarios una parte de los tres mil 600 pesos mensuales por la beca de capacitación a cambio de simular (no asistir) a los centros de trabajo.

El 23 de julio Robledo, director del IMSS, reconoció asimismo la existencia de entre mil 500 y cinco mil “tutores”, sobre todo de empresas, que despidieron a personal que ya tenían su servicio para después recontratarlos como “becarios” del JCF, obviamente con el propósito de ahorrarse los salarios que antes pagaban y utilizar las becas como fórmula de pago a sus trabajadores.

“Hubo gente que a la persona que estaba contratada la daban de baja y le decían, oye, en tu modelo, como te tengo contratado, estás ganando menos, entonces voy a entrar al programa, te meto por ahí, te van a pagar más, no te pago yo… y el empleador se ahorraba ese dinero”, precisó el funcionario público.

Pero las inconsistencias del JCF podrían ser mucho más graves que las reconocidas por el gobierno de la 4aT. El 27 de agosto Eduardo Bohórquez, director ejecutivo de Transparencia Mexicana (TM), denunció que el programa “no tiene normas de operación bien diseñadas; seguramente va a presentar muchos problemas (…) si los programas grandes están así, si los visibles están así, imagínense cómo están el resto de los programas", declaró en una conferencia de prensa.

El 27 de agosto, la académica María Amparo Casar, analista del MCCI, reveló que un estudio sobre el padrón de registros del JCF evidenció “un crecimiento absolutamente lineal, nunca baja, ni en Semana Santa, ni en días festivos. Todos los días sube el padrón, eso es estadísticamente improbable", destacando además que es “incompleto e inverificable”.

Tras el conocimiento público del estudio de MCCI, la STPS emitió el “comunicado de prensa 8”, que encabezó con el subtítulo “Dichos y hechos de Jóvenes Construyendo el Futuro”. A modo de desmentir los señalamientos de MCCI, opuso a los dichos de “MCCI”, los hechos de “JCF”, consistentes en informaciones aclaratorias, acompañadas con fotografías de becarios y sitios de capacitación que MCCI había señalado como inexistentes.

En contestación a la “Respuesta al Comunicado 8 de la STPS, el 3 de septiembre MCCI publicó el siguiente texto: “(…) Las conclusiones de este estudio revelaron que: (a) el padrón (o listado, como lo denomina la STPS) de empresas registrado por el Programa contiene errores e inexactitudes importantes que ponen en entredicho su veracidad y utilidad como mecanismo de transparencia y por tanto de evaluación y, (b) que su evolución en el tiempo, es, en el mejor de los casos, atípica y estadísticamente improbable y, en el peor, inverosímil y poco creíble. Sin un padrón confiable y verificable, es imposible evaluar un programa. Sin una evaluación, es imposible saber si un programa está logrando los objetivos que se propuso (…)”

La misma organización civil, también en su estudio del 27 de agosto, destacó que el presupuesto anual vigente del JCF corresponde a 44 mil mdp, según lo informado por el propio AMLO en diversas intervenciones; pero precisó que el monto definido por escrito es en realidad de 40 mil mdp. En este manejo dispar de las cifras coincidió la diputada Claudia Reyes Montiel, secretaria de la Comisión de Economía, Comercio y Competitividad de la Cámara de Diputados.

Reyes Montiel precisó que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) destinó solo seis mil 244 millones de pesos de los 16 mil 747 millones de pesos presupuestados para el primer trimestre de ejecución del JCF, por lo que subejercicio fue de 10 mil millones de pesos. “La crítica es a las fallas del gobierno federal, no una oposición a los ahorros y al beneficio social, sino un exhorto a diseñar y ejecutar bien los programas", destacó la legisladora.

Una de las pocas opiniones menos desfavorables con respecto a las prácticas del JCF fue la que Kristóbal Meléndez Aguilar, analista del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria A.C., vertió a través de este semanario: “Criticar que no es completamente medible, cuando hay muchos otros programas que existen y que no tienen la misma medición, sería en este caso injusto para el programa JCF. Algunas estadísticas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), cabe señalarlo, a veces traen dos años de rezago, por la dificultad de obtener todo los datos. Entonces han sido muy pocos meses para que se pueda evaluar, dado que es un programa nuevo, y falta también una capacitación de personal para obtener toda esta información. Se tendrá que esperar algunos meses para determinar si tiene o no un buen funcionamiento, si fue o no una buena estrategia, hasta que se tengan todas las herramientas disponibles para poder hacer un análisis completo”.

A 23 días de la suspensión del JFC, el subsecretario de Empleo de la STPS, Horacio Duarte Olivares, describió este programa como un “rotundo éxito” del gobierno de López Obrador e incluso informó que ahora es exportado para su aplicación en Honduras, Guatemala y El Salvador, aunque no mencionó que su costo de 30 millones de dólares (500 millones de pesos) serán con cargo al erario público mexicano vía el Fondo Yucatán (FY), creado exprofeso por la SHCP.

Durante la conferencia mañanera del 30 de julio, el Secretario de Relaciones Exteriores (SRE), Marcelo Ebrard, aseguró que entre julio y diciembre de crearán 20 mil nuevos empleos en El Salvador con los programas Sembrando Vida (SV) y otro similar al JCF, el primero destinado a campesinos que se dedicarán a cultivar árboles maderables y el segundo a desalentar los ninis (¿o “maras”’) de esa nación hermana.


Escrito por Martín Morales


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